Место прокуратуры в механизме реализации института федерального вмешательства
Российская Федерация - демократическое правовое федеративное
государство с республиканской формой правления. Приоритет закона - это,
прежде всего верховенство Конституции государства, которая имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории
Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ст. 15). Этот принцип является неукоснительным правилом деятельности законодательных, исполнительных, судебных властей, должностных лиц и граждан, обязанных уважать и исполнять Основной закон государства. Это значит, что не могут издаваться законы, правовые акты, не соответствующие положениям конституции, а правовыми актами, противоречащими ей, не должны руководствоваться правоохранительные и судебные органы, граждане.
Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в правовой системе страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ, должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации. Это и есть принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ, который создает прочную основу государственности путем разработки балансного механизма, надежно защищающего общегосударственный интерес и решительно пресекающего попытки его нарушения со стороны субъектов правоотношений.
В последнее десятилетие XX века особую актуальность для отечественной юридической науки приобрели проблемы обеспечения безопасности государства и не только потому, что в этот период значительно осложнились внешнеполитические условия существования Российского государства, но, прежде всего, потому, что поступательному стабильному развитию страны противодействуют внутренние противоречия. Одной из самых существенных проблем является противоречивость правовой системы России.
Крупные преобразования, происходящие в административно-политической жизни Российской Федерации, влияют и на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Россия, на фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма столкнулась с существенными трудностями и издержками в правовой сфере, недостатками в законодательной деятельности, настоятельной необходимости укрепления законности и правопорядка.
Несоответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству привело к тому, что, по сути, под угрозу поставлено конституционное единство страны, а тем самым ее национальная безопасность. Практика государственно-правового развития России показывает, что договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей.
Современный уровень государственно-правовых отношений приводит к необходимости дальнейшей теоретической разработки и обусловливает потребность анализа практики применения мер по обеспечению конституционного строя на всей территории России, важнейшей составной частью которых является институт федерального вмешательства.
Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы являются формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.
Неизбежность детальной проработки механизмов ответственности властей как Федерации, так и ее субъектов предопределена тем, что эти механизмы выступают обязательным условием утверждения в России институтов правового государства. Напротив, закрепление юридической безответственности субъектов федеративных отношений не просто чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций и разрушением страны - оно препятствует становлению демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому полную защиту и соблюдение его прав и свобод, в каком бы регионе России он ни находился. В наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов РФ, особенно республик. Преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.
Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.
Таким образом, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия. В противном случае, по мнению И.Н. Барцица, <даже самые целесообразные и оправданные действия федерации по защите интересов единой государственности могут быть расценены как неправовые>.
Вместе с тем, практика применения Конституции РФ показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъектов. Мнения о необходимости правовой регламентации института федерального вмешательства неоднократно высказывались не только в научной литературе, но со стороны высших органов государственной власти в Российской Федерации. В частности, еще в 1998 году в Послании Федеральному Собранию РФ Президент Путин В.В. обращал внимание на необходимость разработки правовых механизмов, позволяющих упорядочить федеративные отношения и создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности федерации и ее субъектов.
Следовательно институт федерального вмешательства должен основываться на основополагающих принципах. К таковым на наш взгляд можно отнести:
1. Принцип конституционности правовой базы федерального вмешательства: законодательство о федеральном вмешательстве должно быть основано только на положениях Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах.
2. Принцип допустимости федерального вмешательства: федеральное вмешательство может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.
3. Принцип разделения властей: полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства разграничиваются между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей.
Именно третий принцип закрепляет особое положение Прокуратуры Российской Федерации в механизме реализации института федерального вмешательства.
Применение права прокуратурой, а также ее правоохранительные, правозащитные и другие цели осуществляются и достигаются в рамках особой разновидности деятельности - надзорной. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции РФ, федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. Надзорные акции прокуратуры (внесение представлений, принесение протестов) по приведению в соответствие с федеральным законодательством локальных правовых актов отличаются и по такому дополнительному критерию, как их функциональное предназначение. По сути, они опосредуют отношения внутри вертикали власти, через прокурорско-надзорные акции вмешательства проводится государственная воля Федерации по отношению к управляемым субъектам в целях разрешения конкретных правовых ситуаций. Для современного уровня прокурорско-надзорной деятельности необходимо выявление и обоснование принципиально новых видов правового воздействия, к которым и следует отнести применение мер федерального вмешательства прокуратурой.
Место прокуратуры в системе власти обусловлено осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, защитой прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др. Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываются в сферу полномочий исполнительной власти Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правления.
Следует признать, что статья Конституции РФ, посвященная прокуратуре, попала в главу седьмую - <Судебная власть> - случайно, прокуратура, как известно, не наделена функциями отправления правосудия. Прокуратура организационно не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Поскольку, согласно статье 129 Конституции, она является централизованной системой, ее нельзя отнести к судебной ветви власти, так как это противоречило бы положениям статьи 118 Конституции о том, что <правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом>. В тоже время прокурорская система не входит и в структуру исполнительной власти, поскольку статья 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют в России единую систему исполнительной власти.
Прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними и, в некотором роде, обслуживает их. Когда значительно ослаблены или даже полностью ликвидированы некоторые контрольные механизмы государства, прокурорская система стала фактически единственным независимым контролирующим (надзорным) инструментом в государстве.
Прокуратуру опасно подчинять какой-либо одной ветви власти. Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы <сдержек и противовесов>, усилит опасность нарушения законов. И исполнительные, и судебные органы применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти - получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.
Институт федерального вмешательства органически свойствен государственно-правовой системе различных федераций современности. Возможность его использования прокуратурой как федеральным органом государственной власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъекта Федерации уже достаточно апробирована и признана в качестве эффективной формы контроля со стороны федеральной власти. Вместе с тем требуются специальные исследования и осмысление пределов, логики и способов федерального прокурорского вмешательства, в которых оно анализировалось бы с полнотой, соответствующей его значению в правовом воздействии.
Исследование проблематики конституционно-правовых оснований и практики применения мер федерального вмешательства приводит к осознанию потребности представления прокуратуры как особого гаранта законности применения в отношении субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти мер федерального вмешательства.
По нашему глубокому убеждению сегодня как никогда назрела необходимость дальнейшего конституционно-правового осмысления этих вопросов, потребуется пересмотр многих теоретических представлений о сущностных основах института федерального вмешательства, механизма обеспечения национальной безопасности, места прокуратуры, как многофункционального конституционного института, в сфере обеспечения законности использования института федерального вмешательства, адекватного задачам создания стабильной государственности. Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и общественно-политического характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении, прежде всего, в рамках российского конституционализма.
Заместитель прокурора района,
юрист 2 класса Д.Р. Балковой
Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в правовой системе страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ, должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации. Это и есть принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ, который создает прочную основу государственности путем разработки балансного механизма, надежно защищающего общегосударственный интерес и решительно пресекающего попытки его нарушения со стороны субъектов правоотношений.
В последнее десятилетие XX века особую актуальность для отечественной юридической науки приобрели проблемы обеспечения безопасности государства и не только потому, что в этот период значительно осложнились внешнеполитические условия существования Российского государства, но, прежде всего, потому, что поступательному стабильному развитию страны противодействуют внутренние противоречия. Одной из самых существенных проблем является противоречивость правовой системы России.
Крупные преобразования, происходящие в административно-политической жизни Российской Федерации, влияют и на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Россия, на фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма столкнулась с существенными трудностями и издержками в правовой сфере, недостатками в законодательной деятельности, настоятельной необходимости укрепления законности и правопорядка.
Несоответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству привело к тому, что, по сути, под угрозу поставлено конституционное единство страны, а тем самым ее национальная безопасность. Практика государственно-правового развития России показывает, что договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей.
Современный уровень государственно-правовых отношений приводит к необходимости дальнейшей теоретической разработки и обусловливает потребность анализа практики применения мер по обеспечению конституционного строя на всей территории России, важнейшей составной частью которых является институт федерального вмешательства.
Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы являются формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.
Неизбежность детальной проработки механизмов ответственности властей как Федерации, так и ее субъектов предопределена тем, что эти механизмы выступают обязательным условием утверждения в России институтов правового государства. Напротив, закрепление юридической безответственности субъектов федеративных отношений не просто чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций и разрушением страны - оно препятствует становлению демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому полную защиту и соблюдение его прав и свобод, в каком бы регионе России он ни находился. В наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов РФ, особенно республик. Преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.
Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.
Таким образом, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия. В противном случае, по мнению И.Н. Барцица, <даже самые целесообразные и оправданные действия федерации по защите интересов единой государственности могут быть расценены как неправовые>.
Вместе с тем, практика применения Конституции РФ показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъектов. Мнения о необходимости правовой регламентации института федерального вмешательства неоднократно высказывались не только в научной литературе, но со стороны высших органов государственной власти в Российской Федерации. В частности, еще в 1998 году в Послании Федеральному Собранию РФ Президент Путин В.В. обращал внимание на необходимость разработки правовых механизмов, позволяющих упорядочить федеративные отношения и создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности федерации и ее субъектов.
Следовательно институт федерального вмешательства должен основываться на основополагающих принципах. К таковым на наш взгляд можно отнести:
1. Принцип конституционности правовой базы федерального вмешательства: законодательство о федеральном вмешательстве должно быть основано только на положениях Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах.
2. Принцип допустимости федерального вмешательства: федеральное вмешательство может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.
3. Принцип разделения властей: полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства разграничиваются между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей.
Именно третий принцип закрепляет особое положение Прокуратуры Российской Федерации в механизме реализации института федерального вмешательства.
Применение права прокуратурой, а также ее правоохранительные, правозащитные и другие цели осуществляются и достигаются в рамках особой разновидности деятельности - надзорной. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции РФ, федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. Надзорные акции прокуратуры (внесение представлений, принесение протестов) по приведению в соответствие с федеральным законодательством локальных правовых актов отличаются и по такому дополнительному критерию, как их функциональное предназначение. По сути, они опосредуют отношения внутри вертикали власти, через прокурорско-надзорные акции вмешательства проводится государственная воля Федерации по отношению к управляемым субъектам в целях разрешения конкретных правовых ситуаций. Для современного уровня прокурорско-надзорной деятельности необходимо выявление и обоснование принципиально новых видов правового воздействия, к которым и следует отнести применение мер федерального вмешательства прокуратурой.
Место прокуратуры в системе власти обусловлено осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, защитой прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др. Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываются в сферу полномочий исполнительной власти Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правления.
Следует признать, что статья Конституции РФ, посвященная прокуратуре, попала в главу седьмую - <Судебная власть> - случайно, прокуратура, как известно, не наделена функциями отправления правосудия. Прокуратура организационно не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Поскольку, согласно статье 129 Конституции, она является централизованной системой, ее нельзя отнести к судебной ветви власти, так как это противоречило бы положениям статьи 118 Конституции о том, что <правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом>. В тоже время прокурорская система не входит и в структуру исполнительной власти, поскольку статья 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют в России единую систему исполнительной власти.
Прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними и, в некотором роде, обслуживает их. Когда значительно ослаблены или даже полностью ликвидированы некоторые контрольные механизмы государства, прокурорская система стала фактически единственным независимым контролирующим (надзорным) инструментом в государстве.
Прокуратуру опасно подчинять какой-либо одной ветви власти. Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы <сдержек и противовесов>, усилит опасность нарушения законов. И исполнительные, и судебные органы применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти - получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.
Институт федерального вмешательства органически свойствен государственно-правовой системе различных федераций современности. Возможность его использования прокуратурой как федеральным органом государственной власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъекта Федерации уже достаточно апробирована и признана в качестве эффективной формы контроля со стороны федеральной власти. Вместе с тем требуются специальные исследования и осмысление пределов, логики и способов федерального прокурорского вмешательства, в которых оно анализировалось бы с полнотой, соответствующей его значению в правовом воздействии.
Исследование проблематики конституционно-правовых оснований и практики применения мер федерального вмешательства приводит к осознанию потребности представления прокуратуры как особого гаранта законности применения в отношении субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти мер федерального вмешательства.
По нашему глубокому убеждению сегодня как никогда назрела необходимость дальнейшего конституционно-правового осмысления этих вопросов, потребуется пересмотр многих теоретических представлений о сущностных основах института федерального вмешательства, механизма обеспечения национальной безопасности, места прокуратуры, как многофункционального конституционного института, в сфере обеспечения законности использования института федерального вмешательства, адекватного задачам создания стабильной государственности. Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и общественно-политического характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении, прежде всего, в рамках российского конституционализма.
Заместитель прокурора района,
юрист 2 класса Д.Р. Балковой
